李彭廣的《管治香港》 ── 英國解密檔案的啟示

方思行書評：李彭廣的《管治香港》 ── 英國解密檔案的啟示 2012-06-29 香港新一屆管治班子正在換班之際，讀完李彭廣的新書《管治香港》。從李彭廣引述的英國解密檔案，確實對香港殖民地時代的管治有更深入的了 解。結合香港今天的狀況，更覺得現時的管治階層，需要從歷史之中吸取經驗；殖民地統治，確實有一種原罪感，但我們不應因此而抹殺她所建立的一套有效的管治 系統，起碼在臨近殖民時代終結的三十年，令英國管治下的香港井井有條，令人折服。 李彭廣著 《管治香港》──英國解密檔案的啟示 透過《管治香港》一書所引述已經解密的檔案，我們可以見到英國政府對她的殖民地管治確實有一套十分完整的系統。從選取和培訓管治人才，到各方面的政 策研究，以至情報系統等；有的由倫敦主導，有的在香港進行，對瞭解和探討英治下的香港管治系統組成和運作，都是甚具參考價值的，也能夠為香港當前管治問題 提供一些思考線索。 本書作者李彭廣本身是一位政治學者，他眼見香港回歸後出現至今仍未得到解決的「深層次矛盾」，五年前開始查閱大量英國解密檔案文件，希望瞭解港英管治體制，藉此探索香港回歸後管治的缺失，尋找線索。 李彭廣表示，在香港回歸之後，一直出現管治問題。他認為必須參考英治時期的做法，才能有所對照，才能發現香港目前所處的環境，究竟是個人的因素、制度的因素，還是功能上的缺失，從而思考如何解決目前香港的困難。 解 密檔案同時提供了很多鮮為人知的故事。例如麥理浩在1971年底來港出任港督，任內推動大刀闊斧的改革，涉及房屋、廉潔、教育、醫療、福利、基礎建設、交 通、經濟和社會各個範疇，十年建屋計劃、開發新市鎮、創立廉政公署、九年免費教育、興建地下鐵路和地方行政改革等重要的政策和建設等。學界和評論界一直認 為這些改革是要撫平1967年左派暴動帶來的傷痛，但解密的檔案顯示，原來這些改革的目的是要令香港在政治、經濟、民生、社會各範疇的發展，都大幅拋離中 國大陸，作為八十年代初與共產大陸談判香港前途的籌碼。而且有關改革計劃，早於1970年10月英國宣佈由麥理浩於一年後接替戴麟趾出任港督時已經開始著 手研究，也可以說是麥理浩來港的主要任務。 另外，過去的港督均予人清廉的印象，但到特區首長卻被大罵貪曾禍港。原來港督背後還有一連串英 國政府守則要遵守。解密檔案提供了不少資料，講述港督要向倫敦方面請示如何處理由各社團和各界人士送贈的禮物，而港督一般都會事先要求有關單位和人士不要 向他蒐贈禮物，有必要的話可以贈送給慈善團體，這都是我們的特首應該參考的。 本書作者李彭廣在翻閱大量的解密檔案，撰寫此書之後，自己又 得到甚麼啟示呢？李彭廣認為，香港未來的管治問題，如果要提升管治水平，就要做一些基礎扎根的工作。無論是甚麼政府形態，那怕是英治年代，或是特區年代， 她的一些基本的管治功能，例如政治人才庫、政策研究，或者一支完善的政治工作隊伍等，都是目前特區政府所缺乏的，如果能夠瞭解，可以對症下藥。 中央似乎也看得出，香港的管治出現了些甚麼問題，因此一再提出要求特區政府「查找不足」和「提升管治水平」，究竟香港特區政府有沒帶做到呢？ 閱讀完全書，我感到有點氣餒。香港在殖民地時代港英的管治下，因緣際會，成就一個又一個的神話，當時很多決策或建立的制度，到今天看來仍然顯得精明；今天，香港已經回歸十五年，管治問題叢生，難道我們真的不及殖民地管治？ 中評社香港4月15日電（記者　劉曉丹專訪）香港嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣接受中評社專訪時指出，港英時期，香港的管治班底不僅是由英派高官 組成那麼簡單，還有在倫敦從事政策研究的智囊的協助，為香港的管治和決策提供參考。回歸以來，香港的管治體制出現根本性改變，但是政府並未重視培養政治領 袖和政策研究，以至於管治系統出現斷層，問題頻生。他認為，香港應該儘快推行系統更新的工程，為有效管治奠定基礎。 　　近年來，香港政府的所作所為每每引發爭議，從興建高鐵到政改方案，從財政預算案到最低工資，似乎動輒得咎，社會不滿情緒上升，連溫家寶總理都 多次提醒港府，要重視和解決經濟社會發展中的深層次矛盾。人們不禁會問：港府的管治體系到底出了什麼問題？官員為什麼顯得力不從心？未來可以如何著手走出 困境、擺脫管治危機？ 　　從事香港政治研究20多年的學者李彭廣告訴中評社記者，香港政府不重視政策研究，是產生上述問題的癥結之一。 　　港英政府的幕後智囊團：政策研究在倫敦進行　 “有些人認為，中央政策組（注：專責研究政策的港府部門）於1989年才成立，可見港英時期的殖民地政府，並不重視香港的政策研究，其實這種看法是錯誤的。”　 　　李彭廣指出，英治時期的香港管治班底，不僅僅是以港督為首的領導班子那麼簡單，其實還包括很多輔助性的機構，當中帶有參謀功能的政策研究便是在倫敦進行的。 　　據李彭廣掌握的英國解密檔案顯示，僅1946至1956年，英國就花費巨資1300多萬英鎊（當年相當於2億多港元），對殖民地（包括非洲、 東南亞、香港等管轄地區）的政治、社會、經濟等問題進行全面研究，還常常派出研究人員親臨殖民地考察。可見英國在這方面投入了大量的人力物力。 　　他說，70年代中期之後，英國外交部更開始對香港政策進行全面的規劃。這一段歷史很少人知道。 　　簡而言之，英國對香港的殖民管治，包括“台前”和“幕後”兩個部份的組織架構。台前的組織主要是負責在地的管治，由英藉官員主導決策，並由在 地招聘的官員負責執行政策，幕後的組織則在倫敦，主要是扮演協調和參謀的角色。兩者保持密切聯繋，形成一個完整的系統。如果這兩個組織有矛盾時，就由英國 更高層官員出面調停和作出最後決定。 　缺乏政治人才　港英華人高官多為技術官僚　 　　1997年香港回歸之後，英國派駐的班底集體撤離香港，幕後的政治資源也頓時喪失，香港的管治系統便出現斷層。 　　李彭廣說，當時中央的想法是穩定壓倒一切，因此沿用港英政府的華人高官。問題是，這批華人高官多屬於技術官僚，瞬間變身成為決策者，未能適應角色轉變，難以獨當一面。 　　他指出，港英時代，英國在香港的管治班子多達數百人，而管治核心成員就只有10多人，必定由英國官員擔任。除警務處長外，第一位進入港府管治 核心的華人，是在1993年先後出任公務員事務司和布政司的陳方安生。不過，這批華人高級公務員始終是執行政策的技術官僚，缺乏宏觀政策視野和管治意志。 　　回歸之後，這些華人高官擔起管治香港的重任，他們填補了英藉高官的位置，可惜並未重視幕後的政策參謀和智囊的功能。回歸十多年來，香港本土智庫未能有系統地建構起來，智囊出現斷層，自然對於層出不窮的政治難題顯得手足無措。 　　“我不主張複製港英的管治方式，但是我們至少需要了解過去是怎樣運作的。然而，無論是北京方面還是香港自己，這方面都沒有系統、嚴謹的研究。” 　　李彭廣近年翻閱大量英國的解密檔案，嘗試解開這一謎團，但他自嘆，像他這樣專門研究港英管治問題的香港學者“絕無僅有”。 雙管齊下：培養人才和政策研究　 　　在李彭廣看來，港府需要雙管齊下，從兩方面下功夫，改善管治方式。一是培養有政治遠見和手腕的政治家，二是投入資源進行系統的政策研究。 　　“政治人物不是唸書唸出來的，而是磨練出來的。”李彭廣認為，香港缺乏政治人才培養的系統工程，應該儘快著手培養政治人才，這可從上游的大學專業知識的傳授，中游的不同政治崗位的磨練，至下游時便成為經歷考驗的精英，才能勝任管治工作。 　　他還大膽建議，為了擴濶香港公務員的視野，僅僅參加清華大學的“國情研習班”是不夠的，可以考慮讓他們到內地政府部門掛單培訓，以便通過實際接觸，了解內地官場文化。 　　與此同時，李彭廣希望政府設立具規模的研究智囊，並鼓勵大學和民間從事本土政策研究。 　　他指出，香港目前缺乏像內地的社科院那種常設研究人員機構，而大學裡也沒多少學者願意從事這方面的研究，因為香港本土問題的文章一般很難被國 際期刊發表，因此出現“研究中國問題多於研究香港問題”的奇怪現象。他認為，港府應該重視系統而嚴謹的政策研究，並在此投入更多資源和政策誘因。 　　李彭廣指出，中國內地迅速崛起，在這個大歷史的轉折時期，香港官員應該儘快調整觀念，抓緊“十二五”的發展機遇，為香港的未來做出更長遠的規劃。 李彭廣解讀英國治港謎團　．陳競新、李慧

香港學者李彭廣查閱英國解密檔案，寫成新書，揭示港英管治體制精髓。回歸後香港管治系統出現斷層，但當局不進行系統重構不重視培養政治人才，導致問題叢生。

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香港回歸即將十五週年，回歸前備受讚譽的公務員隊伍為甚麼回歸後不久便被認為表現欠佳呢？在英治期間一直被視為治港骨幹的政務官員，為何回歸後的執政表現未如理想？ 香 港嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣看在眼裏，感觸良多。五年前他開始查閱大量英國解密檔案文件，了解港英管治體制的精髓，發現回歸後的香港並沒有從知識 上釐清港英管治系統的真實面貌，卻自以為延續了英治時期的政治體制，乃撰寫《管治香港》一書，書的副題為：英國解密檔案的擧示。他期望能借此探索香港目前 管治缺失的根源，並為改進提供思考線索。 李彭廣對亞洲週刊表示，英政府過去對香港的管治系統和組織設置，還有管治人才的培養調度，都是 「離岸」操作的，整個班底不僅由英國派遣高官組成，還有在倫敦從事政策研究的智囊襄助，為香港的管治和決策提供參考，至回歸後隨著海外公務員及殖民地公務 員隊伍撤回英國，香港的管治體制出現了根本性改變，管治系統呈現斷層，問題頻生。他說：「特區沒有積極推行管治系統的重構和更新工程，也未重視培養政治領 袖和政策研究，以至未能抵禦因英國撤出香港而帶來的『真空』影響。」 李彭廣所謂的「真空」，正是香港知識界廣泛的感受：英政府撤出後，港 府的「大腦」好像也跟隨撤走，只剩下一群技術官僚。他說：「香港一般概念認為，九七年回歸前後的港府都是同一批人，我敢說，這起碼說錯了一半，那些從英國 被派到香港管治的政務官，和現在在港本地招聘的政務官出自兩個不同的系統。」 他慨嘆說：「社會對港府管治系統欠缺知識性的掌握，出現了認知缺失，讓一些對香港管治毫無認識的人來擔任管理工作，豈不是緣木求魚？香港雖然已不是英國殖民地，但是我們必須要疏理好香港過去是如何被管治的，才能有個基礎，進一步研究有效的轉變路徑。」 香 港公務員隊伍一直被視為香港成功發展的重要基石，不論北京或香港各黨派人士，都視之為香港的寶庫。李彭廣根據英國國家檔案館已披露有關香港管治的資料，重 新檢視這種認知。他指出，英國過去派遣到港的政務官一般都是根據管治殖民地的標準和要求招聘的，並曾經在多個殖民地擔任不同職位，累積相當多經驗，他們到 港並不是一般所認為的執行政策，而是「實際負起管治殖民地的工作」；相反，在香港本地招聘的政務官不但只有在港任職的經驗，而且招聘的標準是「一般辦公室 的工作包括政策制定、執行或財政管理，不會要求具有任何政策視野」。 AO的缺陷 他說：「這些AO（政務官 Administrative Officer）很多現在擔任問責官員，負起管治責任，但以他們的背景，沒有相關的政策技巧、文化或訓練，不就出現了現在官場濫竽充數的現象了？政治人才 是專業，香港社會卻普遍只知官員和議員，但人才庫有三個方面，上游是大學的研究和培訓，中游是民間智庫或政黨，給有心人十年二十年的磨鍊機會，至於官員和 議員，數量有限，只屬下游，如今港府全面推動問責制，並不是錯，但只涉及一小部分，實在不夠理想。」 李彭廣在《管治香港》一書中以大篇幅 論述英國如何為殖民地建立人才庫。他說，殖民地時代，英國在香港的管治班子多達數百人，其中被納入為管治核心的，只有十多人，到了回歸前幾年，開始有華人 政務官被吸納進這核心，除警務處長外，第一位進入的華人是在一九九三年出任布政司的陳方安生。 缺乏視野和管治意志 不過，李彭廣認為，這批華人高級公務員始終是執行政策的技術官僚，缺乏宏觀政策視野和管治意志。 李彭廣指出，英治時期的香港管治班底除了港督為首的核心管治團隊，還包括很多輔助性的機構，負有支援殖民地管治和功能的責任：情報收集和分析、政策知識的創造和應用，還有政策參考和建議。 李 彭廣又說，政策研究分開三個層次。包括政府部門內部研究單位，例如在英國的殖民地部有一個研究科專門研究殖民地政策，另外還有社會的各式智庫和大學內的研 究機構。他說，三個環節是一個鏈條，缺少了任何一部分，知識都無法普及，他批評香港現在的大學課程尤其是研究方面，並沒有回應香港社會的需要，像大學的獎 懲制度只鼓勵學者在國際期刊發表論文，誘導學者進行理論研究重於實證需要，學者自然罕有為香港社會問題出謀獻策。他說：「這也是我們所有關心香港前途的人 必須嚴肅面對的問題：為甚麼回歸十五年了，竟然欠缺更多客觀了解香港實際情況的紮實研究？」 英國國家檔案館位於倫敦泰晤士河南岸的邱園 （Kew Gardens）旁，藏有大量珍貴的歷史文件，是全球學術研究人員的聚焦所在。根據英國最新通過的資訊法，倫敦當局在各部門考量下，有披露官方文件的義 務；香港近年開始有學者前往檔案館搜尋殖民地時期的歷史資料包括一九六七年發生的「六七暴動」，以及戰後的中英關係進行專題研究。李彭廣回歸之初驚覺特區 政府的管治碰上障礙，經過爭取，二零零三年二月在嶺南大學成立公共管治部，四年後開始透過網上掌握資料館內有關香港殖民政府管治的已解密檔案，並在英國聘 請研究助理，到館裏影印了「數以萬頁」資料，精研細讀。由於部分在網上顯示的檔案並未公開，甚至有些已公開的檔案竟有數頁未獲解密的，使查閱資料的功夫更 為耗時。 李彭廣談及搜集資料的過程時說：「這是寶藏，雖然投入研究的資源跟回收是不符比例的，但是這裏藏有殖民地發展和管理的豐富資料， 對掌握香港的過去，進而研究未來的發展，非常有知識含金量。」李彭廣根據英國解密檔案出版了這本有關香港殖民地管治的書籍後，在他眼中就是扎穩了根，打好 了基礎，已著手繼續撰寫下一部有關香港管治改革的作品。以下是亞洲週刊對他的專訪： 香港已回歸，並落實港人治港，以英殖民地管治方式比較，是否合適？ 的 確有意見認為香港已經落實一國兩制，英治的那一套不應再管了。但如果這種說法對的話，怎麼我們又會經常聽到評論說，公務員是治港的骨幹？這豈不就是認同香 港有獨特的管治歷史，我們必須予以理解？我們要參考英治時代的管治方式，不是叫英國人回來管香港，但有些功能性方向卻是必須掌握的，像相關人才庫的培養， 政策研究的重要性，我們可以透過不同組織架構達成同樣的功能，香港現在的問題，是連達成這功能的管治概念都沒有！所以我們需要先梳理以往香港是如何被管治 的，港英政府是透過甚麼做法達成這些功能，作為在港人治港的框架內作出轉變的起點。 據您在書中說，港英殖民政府有時候面對施政困惑，會直接請教倫敦提供意見，您會鼓勵現在香港特區政府面對施政困難時，採取同樣態度，請北京出手幫助嗎？ 我 們知道，港人治港雖然並不等於完全自治，始終是高度自治。香港像二零零三年飽受金融風暴和「七一」大遊行社會浮動之際，算是非正常狀態，中央領導人是希望 一國兩制成功的，北京便伸出援手，這或許是有爭議的，但無論如何，香港必須先建立好自己的制度。本地化不僅是人的本地化，還要顧及政府的功能以及政治人才 的培訓，如果香港政府一天不做好建立人才庫和政策研究，一天就會有所謂「真空」的存在，這樣，中央就會比香港政府更著急，很自然會有一個誘因：讓我先幫助 你吧。所以說要高度自治，香港就需要建立與這個原則匹配的配套，讓香港能支撐自己制度的運作。 您在書中以大篇幅談論港督與倫敦的關係，將這與特首與北京的關係比較，是否妥當？ 當 然可以。憲制上，港督由英國派出，外交部是他的上級，但實際施政過程，倫敦都會尊重港督作為一個在地最高級官員所作的判斷，倫敦能派他出來，自然要信任 他，尊重他的決定。而且本地民眾也要認同港督是港人的總督，這樣他才能有管治權威，因此英國有一個原則：在地的總督握有殖民地管治的最後決定權。我在書中 舉出很多例子，他必須有能力在倫敦和本地民意之間進行調和。 至於特區行政長官，其兩面性的需要比港督更強。憲政上，北京對特首任命權是實 質的，特首自然要聽北京的，問題是特首某程度上由香港選舉產生，更有代表香港的味道，所以北京必須要面對這情況，給予香港特首更大的空間，如果北京沒有這 量度，特首是沒有辦法作好管治的。但當然前提又是那句話，香港必須先有好的管治系統，讓特首能作出有效管治，特區才能有跟北京互相尊重的條件

英解密檔案揭港督收禮有指引

【本 報訊】東方報業集團早前踢爆特首曾蔭權爵士收受多名富商送贈的禮物和超豪款待，事後特首辦為幫主子開脫，辯稱找不到回歸前的港督有同類規定，曾蔭權收禮準 則被謔為自訂的「無字天書」。然而，一批從英國解密的機密檔案披露，原來英國外交部早於六十年前，已為前港督柏立基制訂收受禮物指引，其下手戴麟趾更不情 願地收了多份名貴禮物，主動向英國上報及尋求指示，以免出現任何利益衝突。議員直指殖民政府的規定「摑了曾蔭權一巴」，「貪曾」連前殖民地政府的總督都不 如。

戴麟趾主動上報

嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣最近出 版新書《管治香港︰英國解密檔案的啟示》，引用多批英國解密檔案講解前殖民地政府的管治，當中《總督接受歡送禮物的規定和具體個案》的章節，詳列了前港督 戴麟趾於一九七一年五月、即他離任返英前六個月，曾多次主動致函外交及聯邦事務部有關官員，查詢如何處理離任時收到的禮物，並多次更新收到的禮物名單。

書中指出，戴麟趾主動披露自己獲贈一對約十吋乘八吋的碧玉屏風，其太太獲保良局贈送胸針，女兒則獲當時的新界知名人士趙聿修送贈一對翡翠馬。他強調自己及家人根本不想收取有關禮物，但根據當時的香港傳統，強行退回禮物可能會引起政治問題，故尋求外交部指示如何處理。

時 任外交及聯邦事務部人事科、其後亦獲委派來港出任港督的尤德，當時評估該對屏風價值達四位數字英鎊，「是份相當大的禮物」，建議把屏風留在禮賓府的前身督 憲府，或要求戴麟趾在接受該禮物後，最少借出數年給英國的政府大樓擺設；戴麟趾本人亦傾向將屏風留在督憲府，顯示本港多任總督都對收禮物問題非常謹慎小 心。最後外交及聯邦事務大臣參考其他駐外人員的做法後，決定批准戴麟趾自行決定是否保留有關禮物。

書中更披露，原來早於柏立基年代，外交部已就港督收禮作出規定。柏立基於五八至六四年出任港督，即早於約六十年前香港已有針對政府最高級官員的收禮指引。

李彭廣讚揚戴麟趾的申報做法嚴謹，特首日後「一定不能自己批自己」，可找透明度高的委員會作審批。工黨主席李卓人批評，曾蔭權擔任公僕四十年，一直為自己接受款待「搵藉口」，最完善做法是把規管公務員的一套全數適用於特首。